州人大常委会关于全州公共卫生服务体系建设及三级医院创建情况的视察报告

——2024年6月24日海北藏族自治州第十五届

人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

一、全州公共卫生服务体系建设成效

近年来，全州上下认真贯彻落实习近平总书记关于卫生健康工作的重要批示指示精神，始终坚持“以人民健康为中心”，稳步推进健康海北建设。特别是新冠肺炎疫情发生以来，认真总结疫情防控经验教训，按照《国家基本公共卫生服务规范》要求，加大公共卫生体系建设力度，卫生服务能力逐步提升、主要健康指标不断改善，公共卫生领域初步建成了体制机制较为完善、操作运行趋向规范的公共卫生服务体系，有效保障了全州人民群众身体健康和生命安全。尤其是《关于进一步深化综合医改重点改革工作的实施意见》等“一主六辅”七个改革文件的出台实施，进一步推动了我州公共卫生事业高质量发展。

（一）覆盖城乡的医疗卫生服务体系基本建成。近年来，我州不断加大各级各类卫生医疗机构的建设力度。全州共建成医疗卫生机构392家。其中公立医院11家，民营综合医院1家、疾病预防控制中心5家、妇幼保健和计划生育服务中心5家、卫生监督执法机构5家、中心血站1家、计划生育服务站1家、乡镇卫生院37家、村卫生室254个，其他社区卫生服务站、个体诊所等72家。医疗机构开放床位1720张，实有各级各类人员2699人，中高级职称647人，执业（助理）医师844人，注册护士1007人。建成了城乡居民医疗保、“120”指挥中心等公共卫生服务信息管理平台，实现了覆盖全州48家州、县级医院和乡（镇）卫生院的远程医疗会诊网络。全州所有乡镇卫生院配备了基本医疗设备和急救车辆，乡村医疗卫生机构和人员“空白点”实现动态清零，全州37家乡镇卫生院和254个村卫生室达到标准化建设。全州卫生资源总量明显增长，基层医疗卫生硬件设施显著提升，公共卫生服务和医疗救治能力得到改善，基本形成了以疾病预防控制中心、公立医院、基层卫生医疗机构为主体的公共卫生服务体系，实现了公共卫生服务项目的全覆盖。

（二）疾病防控工作取得积极进展。一是认真落实公共卫生法律法规。坚持政府主导、行业牵头、部门配合、群众参与、合力推进原则，广泛宣传《传染病防治法》等法律法规，大力推进爱国卫生运动，开展多种形式的全民健康教育，居民防病治病意识和自救互救能力明显提升。二是完善传染病防控管理机制。建立健全突发公共卫生事件应急领导机构，畅通突发公共卫生事件监测信息网络平台，严格执行传染病和突发公共卫生事件的网络直报制度。遵循“预防为主、常备不懈”的方针，贯彻“统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作”的原则，各级制定印发《突发公共卫生事件应急预案》，逐步形成了多层次、广覆盖、衔接有序的公共卫生应急预案体系，实现了信息报告的动态化、实时化管理。扎实推进重大传染病及重点地方病防治，取得了连续20年未发生人间鼠疫的好成绩。三是提升疾病监控实效。建立了以州疾控中心为龙头，县级医院为骨干，乡镇卫生院和社区卫生服务中心为依托，村卫生室为网底的州县乡村四级联动、覆盖全州、功能齐全的四级防控网络，实现了网络直报。

（三）紧密型医共体建设稳步推进。积极探索并推进县域医共体建设，以县医院、中医院为牵头单位组建医疗共同体，对所属乡镇卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生室进行接管、整合，全方位深度实施能力提升帮扶，通过医疗资源、人员、技术、服务“四个下沉”，在基础设施、人才队伍、专科建设、网络诊断等方面给予乡镇卫生院大力支持，构筑了基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的县乡村一体化发展格局，促进就医秩序更趋合理。

（四）人民群众的健康水平稳步提高。全州共组建家庭医生团队161个，建档立卡贫困人口和计划生育特扶家庭签约率实现应签尽签。城乡居民健康档案规范化电子建档率达97.59%。加强了对老年人、妇女儿童和慢性疾病患者等重点人群的健康管理，开展了孕产妇住院分娩补助、妇女和新生儿疾病筛查等重大卫生服务项目。大力实施城乡居民健康素养提升工程，最广泛地普及健康教育和急救知识，有效提高了广大群众的健康意识和健康素养水平。加快妇幼健康服务能力建设，危重孕产妇和新生儿救治“两大中心”建设实现全覆盖，全州孕产妇连续3年实现零死亡，新生儿死亡率控制在了5.39‰ 。全州人口平均预期寿命从2015年的71岁提高到了2023年的73.33岁（全省平均为73.96岁）。

（五）中藏医药事业发展成效显著。全州以建设中藏医药发展综合改革为契机，制定出台《扶持和促进海北州中藏医药事业发展实施意见》《海北州进一步促进中藏医药事业发展实施意见》等一系列政策性文件，把中藏医药服务提升工程列入州县发展规划，及时将141种藏医院院内制剂纳入医保，遴选150种藏医中药饮片纳入医保范围，藏医医疗服务项目纳入医保占比达到91%。截至目前，全州已建成示范（旗舰）中藏医馆6个、中藏医阁22个，24个中藏医优势病种实行临床路径管理。深入开展中藏医医院“两专科一中心”建设，每个中藏医医院打造2个特色专科和1个适宜技术培训基地，所有乡镇卫生院规范开展6类10项以上的中藏医药适宜技术，80%以上的村卫生室能熟练开展4类6项以上的中藏医药适宜技术。

（六）三级医院创建工作有序推进。一是强化责任落实。各级党委、政府高位推动，压茬推进，通过定期调度、定期研判、督导检查等方式，持续加强三级医院创建。二是强化资源整合。成立由援青专家主导的三级医院创建办公室，配齐配强医院领导班子，援青专家全过程参与创建工作，主导急诊急救五大中心建设筹备工作，创伤救治中心已正式开诊。三是强化资金支持。通过积极协调，全力争取州、县创建工作专项资金5195万元，主要用于基础设施建设、设备购置及信息化建设等。目前，海北州第二人民医院改造提升（装饰装修）建设项目、病区装饰改造及辅助设施建设项目已进入施工招标阶段；门源县"互联网＋医疗健康"信息化系统建设全面完成，实现县、乡、村医疗机构信息互联互通、数据共享，为三级医院创建工作奠定较为坚实的基础。四是强化人才支撑。今年以来，利用对口援建优势，依靠山东“组团式”、省级医院“环湖支医”人才帮扶计划，落实帮扶人才55名，涵盖38个学科，新开设皮肤科、疼痛科、中医针灸科等10个门诊。同时，强化学科人才培养，选派19名医护人员分批次赴对口帮扶医院和省级医院进修学习，调剂34个编制到州第二人民医院充实工作力量，从全州各医疗卫生机构遴选抽调15名医疗业务骨干，赴海北州第二人民医院参与山东援青专家“名医带徒”计划，将为全面提升医疗队伍的整体素质和能力水平，更好地支持学科建设发挥重要作用。

二、存在的困难和问题

（一）公共医疗卫生服务体系建设投入仍然不足。由于我州财政困难，加之三年疫情防控等原因，全州卫生投入占财政支出比例仍然偏低。2023年底，虽然5家综合医院全部完成二甲医院创建工作、37家乡镇卫生院和254个村卫生室达到标准化建设水平，但视察发现，随着群众对就医需求的提高，基层医疗服务的范围也在不断扩大，导致多数乡村两级医疗机构存在业务用房不足、职工周转房紧缺、设施设备简陋等问题。加之基层医疗机构受人员编制限制，不得不通过聘用大量编外人员来弥补医疗需求，这些聘用人员的工资财政难以保证，导致医疗机构自身发展更加困难。如州第一、第二人民医院近几年收入逐年减少，支出却不断增加（主要是设施设备维护和人员工资），导致两家医院目前的历史欠账高达5000多万元。其他医疗机构也不同程度存在着负债贷款欠账的现实困境。同时，疾病预防控制机构由于实验室设备鉴定、维护等资金无法及时解决，给运行带来一定困难。

（二）医疗卫生人才队伍建设滞后。一是高层次医学人才匮乏。由于我州海拔高，工资待遇低，再加上大部分医疗机构没有实行绩效考评制度，高层次人才引进难，本地人才外流现象较严重，领军人才、学科带头人十分匮乏，人才梯队断档、后备力量不足的问题十分突出。二是乡村医生待遇普遍较低，队伍不稳定。目前，全州村卫生室多数为一室一人，村医年收入普遍不足5万元，导致村医队伍不稳定。由于乡村医生承担着农村基本医疗、妇幼保健、疾病预防控制、基本公共卫生服务等繁重的工作任务，因此，应引起高度重视。三是村医年龄结构老化，学历偏低，专业化水平不高，没有正真成为群众健康的“保护伞”。

（三）卫生服务资源不均衡、能力不足的问题较为突出。一是医疗资源不均衡。目前，全州医疗资源、高新技术、优秀人才基本集中在州县医院，而乡（镇）、村、社区这些资源缺乏，公共卫生和医疗服务能力薄弱，致使一些基层乡镇卫生院医疗资源浪费情况较为突出。二是村、社区公共卫生服务能力还需提升。由于医疗水平薄弱、人员短缺、业务用房严重不足，村卫生室、社区服务站人员难以开展上门精准服务，极大制约了公共卫生服务的全覆盖。三是医保政策把握不精准。医疗机构医保科与医保部门衔接沟通不够，医疗机构医保人员政策掌握不及时、不精准，在工作执行中存在政策理解不准确或偏差情况，导致落实医保政策不到位。四是医防融合发展的运行机制不够健全。疾病预防控制机构与医疗机构间信息共享、相互联动不够紧密。院前急救体系、重大疫情防控需求还不能满足当前公共卫生发展的需要，实验室检测能力亟待加强。四是常态化开展宣教工作的良性机制未有效形成。医疗机构宣传阵地建设较为滞后，宣传手段相对单一，健康教育和公众健康咨询服务开展不够经常，部分医疗机构公共卫生服务宣传不够到位，健康教育和技能培训职能发挥不够鲜明，社会公共卫生知识较为欠缺。

（四）紧密型医共体建设成效尚有差距。一是作用发挥不够明显。群众对医共体政策知晓率还不高，尤其是对分级诊疗具体操作流程、医保政策等内容知晓率不高，农村群众外出就医随意性强，转诊机制难以奏效。县级医院人员和技术力量不足，对乡镇卫生院的带动不够，对乡镇卫生院技术和设备等进行帮扶和提高乡镇卫生院的诊疗水平、服务能力做得还不够。二是在管理体制和人、财、物隶属关系等方面还有较多问题。比如：州第二人民医院，行政级别为正县级单位，院领导班子和编制归州上管理，而人员又归门源县管理，导致门源县在日常管理中存在不能大胆打破现状进行深层次改革的被动局面。三是双向转诊受限因素较多。由于基层医疗机构常规设备不足、医疗人才紧缺、承载服务能力不强，许多诊疗科目难以正常开展，群众对基层医疗机构认可度还不够高。

（五）三级医院创建困难较大。一是虽然门源县两家公立医院信息化建设即将实现三级电子病历，但与三级医院要求的四级还有不少差距。二是创建三级医院的两家公立医院临床科室严重缺乏学科带头人、中高级专业技术人才和骨干医务人员。专业技术人才总量不足、骨干人才队伍建设滞后和科室建设不全是目前州二医院创建三级医院最大的“瓶颈”，短期内难以达到评审标准和要求。三是创建资金缺口较大。近年来，门源县两家公立医院在医院搬迁、功能提升等方面自主投资支出较大，加之医院创收不景气，州县财政弥补经费不足的能力有限，导致医院在科室建设、柔性引进医院专家团队、临聘人员工资、职工绩效发放等方面困难很大，一定程度上将影响三级医院的创建进度。

三、几点建议

（一）深化体制改革，健全完善公共卫生服务体系。一是全面贯彻新时代党的卫生和健康工作方针，坚持医疗卫生事业公益性，坚持预防为主和中西医并重，推动公共医疗卫生服务体系建设布局更加平衡、中西医发展更加协同、防治结合更加紧密，公共医疗卫生服务可及性、公平性和便利性显著提升，推动形成“以治病为中心”转向“以健康为中心”。二是统筹推进人才、运行机制、基础设施建设和医疗设备购置，坚持合理布局、适度超前的公共卫生服务体系建设理念，推动形成体系完整、布局合理、分工明确、功能互补、连续协同、运行高效的整合型公共医疗卫生服务体系和应急处置机制。三是推进紧密型医共体建设，深入落实县级医院牵头的紧密型县域医共体职责任务，加快实现岗位、经费、药物、信息统一管理，切实推进人员、技术、管理、服务下沉，形成以城带乡，县乡一体、乡村一体的分工协作机制，推动乡村医疗卫生一体化管理和医疗卫生延伸服务全覆盖。四是医疗机构要高度重视医保政策的培训，加大与医保部门的工作衔接力度，及时掌握和落实好医保政策。

（二）补齐短板弱项，筑牢基层医疗卫生公共服务网底。一是提高思想认识，细化工作措施，积极推进“五大中心”建设，以重点特色专科建设为抓手，加强慢性病管理、麻醉疼痛诊疗、重病监护等临床服务中心建设，提升医院专业化、特色化、精细化服务能力，实现群众一般疾病就近诊治。二是加强疾控中心应急处置能力建设，按照平战结合的原则，提升监测预警、流调溯源、应急处置、综合干预等核心能力，强化应急物资更新储备，及时足额解决运行经费，完善突发公共卫生事件应急处置机制，提高快速检测和诊治水平，进一步提升公共卫生监测预警和应急反应能力。

（三）加强健康教育，推进公共卫生服务人才队伍建设。一是加大健康教育理念和疾病防控等知识的宣传力度，建立以重点机构为核心、社区为基础、家庭为单位，学校与企业和公共场所为重点的健康教育工作模式，广泛开展健康教育进家庭、进学校、进社区、进农村、进机关、进企业的“六进”活动，构建全民健康教育体系，让健康知识、健康理念、健康技能成为全民普遍具备的素质和能力。二是深化基层医疗卫生事业单位绩效工资和绩效考评制度，确保基层医疗卫生机构敢于运用绩效分配机制，制定既能保证基层医疗卫生机构的公益性质，又能充分调动基层医疗卫生机构人员工作积极性的绩效工资制度。三是建立和完善卫生人才引进、培养、选拔、评价、激励机制，制定卫生人才发展的具体计划、任务以及人才激励保障政策，借助援青、组团帮扶等帮扶机制，培养留得住、用得上、干得好的卫生人才，全面提高卫生人才队伍整体素质和服务能力。四是深化医教协同，遵循医学人才培养和成长规律，发挥我州中藏医药优势，加强中藏医药服务体系建设和人才队伍建设，优化人才“引、育、管、用”政策，强化引进人员培养，发挥师承教育作为培养中藏医药人才的独特作用，加强公共卫生、全科医学类复合型卫生人才队伍建设，构建符合公共卫生事业发展要求和学科特色的人才培养体系。

（四）解决难题，进一步加大投入。一是积极向上级争取卫生发展项目和资金，加快医疗机构基础设施建设。要突出针对乡（镇）卫生院业务用房紧张、设施设备不全、服务功能不广等现实，加快补短板、强弱项，不断提高基层服务群众的能力和水平。二是尽最大可能落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费，完善对基层医疗卫生机构运行的补助政策，保障基本公共卫生服务经费。三是要着力解决乡镇卫生院医务人员周转房紧缺的难题，使基层医务人员留得下、稳得住、有作为。

（五）加强组织领导，积极推进三级医院创建。一是在政策上支持。财政部门应研究制定一套既能满足三级乙等综合性医院创建需要，又能促进医院可持续发展的投入方案，尽快弥补医院在设备采购、信息投入、人才招募、基础设施改建等方面的资金缺口；各级编办、人社部门要在医院的人事、人才、编制、职称、绩效、薪酬等政策上敢于创新突破，给予倾斜支持；发改部门要建立绿色通道，加快对医院的项目审批速度，必要时做到一事一议、特事特办；卫健部门要发挥好创建工作的牵头指导作用，深入到创建一线，督促创建工作如期推进。二是在人员上配强。政府要做好思想统一工作，重点根据三级医院创建存在的问题和短板，统筹调配全州优质人力资源，切实解决“创三”过程中存在的专业技术人才总量不足、骨干人才队伍建设滞后、科室建设不全、机构管理不顺等“瓶颈”问题。三是在服务上提升。医院要围绕服务、患者安全、质量管理、医院管理等方面工作，部署三级创建重点整改事项，对照标准，持续改进。比如，在内部管理上，要进一步推进规范化管理的制度建设，在服务态度、患者满意度方面有新提升。在改善群众就医体验上，要进一步简化就医流程、减少重复检查，大力推广“刷脸就医、医后付”等智慧医疗手段，不断提高群众就医获得感。